谁在土地出让中获利最大

　　我国实行最严格的耕地保护制度，为什么在贯彻执行和实际操作中往往落空？国土资源部耕地保护司负责人指出，主要是现行的土地收益分配办法，往往导致占用耕地越多，地方
 
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　　或部门收益越大的结果，而采用的手段往往是“低进高出”。

　　随着用地主体多元化，国家于上世纪90年代改革了供地政策，对一些营利性的用地项目实行国有土地有偿使用，政府通过出让国有土地收取土地出让金。但供地政策改了，征地制度却没有改变。用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制。

　　按照有关规定，国有企业实施重组兼并、破产改制的，土地出让金可以冲抵债务。这样一来，企业性质不再是国有企业，变成单位或者个人的股份制企业，改制企业不掏一分钱就可以将划拨土地变为出让用地。既规避了政府收购储备土地，又无偿或者低价取得了出让土地使用权。

　　市、县政府在农地转非和土地限额审批中究竟能够获取多大的收益？记者调查发现，大致上有以下几种：耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费，有些市、县还有城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为预算外资金进行“体外”循环。

　　浙江省一项调查表明，如果征地成本价是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被开发商或地方政府所获取。

　　与一些地方政府获得高额土地出让金形成鲜明对比，同期农民获得的征地补偿费却极少，一些地方甚至截留、挪用征地补偿费。据国土资源部调查，浙江省上虞市2000年土地出让收入2.19亿元，其中征地补偿费只有591万元，仅占卖地进账的2.7%。

　　记者在调查中发现，随意将农地改为经营性用地成为少数官员、部门寻租的一个主要途径。国家在损失的土地出让金中，一方面是被征地农民只能得到低额的补偿费，另一方面则是土地“倒爷”和开发商从中大发横财，造成“几家欢乐几家愁”的局面。

　　调整利益分配势在必行

　　国务院发展研究中心刘守英研究员指出，土地的出让金实际上是若干年土地使用期的地租之和，政府获得的土地出让金有很大比率是预支未来的收益。建议对土地的出让金恢复其地租的经济学本质，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。

　　专家认为，利益分配不合理是造成耕地减少的最主要原因之一。为改变多占地、多得益，以及耕地保护越好，地方越吃亏的旧机制，有效办法是运用经济手段调整土地利用中的利益分配关系，形成在占用耕地上的自我约束机制，加大给失地农民的补偿。包括调整征地补偿费的分配结构，将土地补偿费和安置补助费足额支付给失地农民，或为失地农民办理社会保险；取消重复的税费和不合理收费；在土地出让金中切出一块用于失地农民的补偿安置；各种营利项目的征地，允许被征地农民以土地承包经营权入股、租赁等形式参与项目合作，分享土地增值收益。

　　对地方政府实行保护耕地与利益奖惩挂钩的政策。制定提高新增建设用地有偿使用费标准。对耕地保护好的地区，要从政策上给予倾斜，增加农业等方面的资金投入；对未完成耕地保护、超计划用地的地区给予重罚，减少下年建设用地指标等。

　　加强制度建设，各级行政首长应慎用“一支笔”，严把土地使用权出让金减免关；财政、建设、国土部门要积极配合，抓好土地出让金的全程征收管理与监督管理，确保土地收益及时足额入库。

　　全国土地利用总体规划专家小组成员严金明说，20年来，中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热。每次圈地热的原因都是地方政府把土地当成生财之道，很多土地储备中心甚至把农用地预征后直接纳入土地储备。土地政策改革，应让政府逐步退出土地经营，只有这样，才能保证土地的合理利用，才能促进房地产业的健康有序发展。